青岛市工商局关于推行工商行政指导工作的意见

各分（市）局，市局各处（室）、直属局、所、有关事业单位：

为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，转变政府职能，改革行政管理方式，强化和谐监管，优化公共服务，提高行政效能，提升服务科学发展、构建和谐社会的能力和水平，市局决定在全市工商行政管理系统全面推行行政指导工作，特制定以下工作意见。
一、提高认识，深刻理解推行行政指导的重大意义
行政指导是行政主体基于国家法律、政策的规定而做出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权行为。其实质是一个负责任的行政机关或执法人员在不具有明确的合法权力的情况下，能够而且确实可以指导、引导企业或个人采取或不采取某种行为，从而达到社会管理的目标。在当前，实施行政指导具有十分重要的意义，一是可以有效促进经济发展、社会和谐，实现“尊重人的权益，促进人的全面发展”的行政执法目的，快捷有效地解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是可以促进监管职能转变，使政府管理人员的观念从“权力本位”向“责任本位”转化，在管理手段上从重强制性管理轻指导服务向管理与指导并重转变，在强化刚性管理的同时更侧重于民主协商的柔性管理，更多地体现民主与法治的精神，树立起良好的政府形象。三是可以推进行政管理体制改革，促进行政管理方式多样化和人性化。工商机关在职责范围内，通过积极的行政指导帮助市场主体满足自身利益发展的需要，以赢得市场主体、社会公众发自内心的认可和尊重，必定会达到降低行政成本，及时化解社会矛盾和纠纷、促进社会和谐的目的。
二、正确定位，准确把握行政指导的实施原则
行政指导是现代行政法中民主协商、合作精神发展的结果，具有行政职权行为无法替代的作用。在实施中应当严格按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致”的总体要求，准确把握行政指导的原则，正确定位，合法适当地实施。
（一）正当原则。一是合法性，行政指导的行为在工商行政管理职能、职责与管辖范围内实施，不得超越管理权限，不得违背法律精神与原则，不与现行法律相抵触。二是说理性，行政指导必须注重说理性，行政机关只有给出充分的理由，才能说服行政相对人自愿接受，实现“说理”行政。三是有限性，行政指导较之行政执法具有更大的自由裁量权，制度和规则的约束更少，因此行政机关要严格自律，不得滥用行政指导的自由裁量权，对指导对象造成不应有的损害。
（二）自愿原则。行政相对人是否接受行政指导完全出于自愿，不受行政机关和他人意志的支配。在相对人意思自治的基础上，如果行政指导行为产生了不利后果，一般只能由行政相对人承担，而不能归咎于做出行政指导的行政主体。因此，开展行政指导要注重法律责任，尊重相对人的意愿，量力而行，可进行指导的要及时进行指导，明确告知被指导人行政指导的法律责任，如果被指导人明确表示拒绝接受指导的，应立即中止行政指导程序。
（三）诚信原则。行政机关实施行政指导应遵循信赖保护原则，所提供的指导事项、内容、方式必须真实可靠。行政指导应切实为了促进相对人的利益而采用，并如实告知行政指导的目的、依据、内容、手段等事项。已经开始实施的行政指导行为，没有正当合理的事由不能随意中断或撤销。对企业进行指导要注重质量和实效，不得随意和不负责任地进行指导，否则应承担相应的法律后果。
实施行政指导还要正确处理好行政执法与行政指导的关系。行政执法是工商机关的法定职责，是监管社会主义大市场必须履行的责任。行政指导则是从作为一个负责任的政府或公务员的角度出发，在没有明确的合法权力的情况下，为达到社会管理的目标，营造和谐公平的监管环境，对企业或个人实施的指导或引导行为。二者既有分工，又有配合，在目的和意义上，二者同等重要，要“两手抓，两手都要硬”。只有既坚持行政执法的刚性和强制性，又突出行政指导的自愿性和非强制性，不断提高行政管理水平，改进和完善各项行政执法工作，才能共同实现行政管理目的。
三、积极行政，探索完善行政指导工作机制
行政指导行为在实施方式上具有多样性，可以采取引导、劝告、建议、协商、示范、制定导向性政策、发布官方信息等方式实行。在实施行政管理过程中，对适宜进行行政指导的事项应当见缝插针，以解决社会公众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，选准具体项目适时适地适机地灵活实施，把行政指导引入到各项行政管理工作中，以达到最佳效果。为此，应重点建立以下制度：
（一）行政提示制度。对市场主体涉及的工商管理事项，如营业期限、出资期限、许可期限、年检验照时限、办理专项审批和登记变更、注销手续及经营中其他与工商事务有关的责任义务等，可采取集中或个别提示的方法，事先告知，预防违法，规范经营行为。
（二）行政告诫制度。对有违法行为或有违法苗头的企业，或损害了正常的市场管理秩序但法律无明确规定的行为，可予以行政告诫，督促其尽快改正，防止事态的发展。
（三）行政建议制度。对市场主体在经营中存在制度缺失或有违法倾向，或多次发生违法行为的，在依法处理的同时，可向市场主体或其上级主管部门以及相关行业管理部门制发《行政建议书》，提出与工商执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营。
（四）行政调解制度。根据工商职能，对企业登记事项纠纷、消费纠纷、商标权属争议、企业名称争议、合同争议等纠纷，基于当事人双方的自愿，由工商机关调和、协调、折中彼此交叉和冲突的利益，引导和帮助争议各方化解争端，尽快解决矛盾，减少损失。
（五）信息发布制度。结合“信息工商”和“诚信工商”建设等工作，定期向社会公布企业良好信息和不良信息，对严重扰乱市场经济秩序的违法失信行为、经检测确定为不合格商品等事项，通过网络或新闻媒体向社会披露公示，指导行政相对人自觉守法、诚信经营，指导消费者健康消费。
四、重点导入，建构科学有效的行政指导程序
行政指导分为一般性指导和个别指导，一般性指导是指由行政机关主动实施的针对不特定行政相对人普遍适用的行政指导，如向社会发布旨在引导行政相对人行为的信息，或者发布不具有行政强制力的政策指南、咨询意见等。一般性行政指导的程序为：实施部门经过调研论证提出切实可行的方案，广泛征求相关部门的意见，经分管局领导批准或经局长办公会研究通过发布实施，并在事后及时进行总结评价。
个别指导是指依行政相对人申请或取得相对人同意，针对特定相对人实施的行政指导。程序为：首先要根据实际情况，选定行政指导对象，征求相对方意见，取得信任和配合；其次要深入调研，拟定方案；认真组织实施，帮助相对人达到期望目的；最后要进行回访，总结完善。
各级各部门要结合具体工作职能，坚持“工商所能，企业所愿，政府所想，法律所依”的基本要求，按照上述原则和程序规定，针对工商行政管理中的重点、难点、热点、弱点等问题，选准行政指导的突破口，根据被指导项目的事项、对象等特点，选择相应的方式，重点突破，逐步推开，以达到行政指导的最佳效果。
五、明确职责，有计划分阶段组织实施
（一）明确工作分工。市局法制处负责研究制定行政指导的制度性规定，培训行政指导的理论知识，总结归纳典型案例，组织带有全局性的活动；市局各业务部门负责选定开展行政指导的具体事项，制定实施方案，设计制作相关的文书格式，建立健全行政指导档案，总结提炼本部门行政指导工作指南；信息中心负责网络技术保障，为行政指导提供电子平台和程序保障；办公室、监察室、财装处等部门依职责开展政务督查、行政监察和后勤保障。
（二）分阶段有效推进行政指导工作。第一阶段为调查摸底阶段，时间为2007年3月。由各部门全面梳理自2004年以来开展的服务指导事项，以具体事例为线索，总结分析服务效果，其中较为成熟和有价值的事项经过规则化和程序化改造，作为下一步开展行政指导的预选项目，对停留在表面、没有实际效果的服务事项予以舍弃。第二阶段为部署实施阶段，时间为2007年3月至6月。由各业务部门制定本部门的实施方案，确定本部门将要实施的行政指导项目，明确实施的方式，建立行政指导档案，快速有效地推进工作开展。第三阶段为全面推广阶段，时间为2007年7月至11月，由各单位全面实施和推广行政指导工作，总结归纳出本单位进行行政指导的《工作指南》，推出和交流一批行政指导案例，形成案例汇编，进行经验交流。第四阶段为考核评估阶段，时间为2007年12月以后，由行政指导领导小组对各单位开展的行政指导事项及效果进行评估，并结合全年工作进行综合评议考核。
六、加强组织领导，快速有效推进行政指导工作
（一）加强领导，统一部署。成立行政指导领导小组，由局领导任组长，各业务处室负责人为成员，各处（室）、分（市）局分别指定一名联络员，负责联络工作，保证行政指导工作的顺利开展。
（二）大胆创新，慎重决策。市局各部门要在学习借鉴的基础上，结合各自实际，坚持创新性、实用性和前瞻性的原则，出台本部门落实行政指导制度的具体工作方案，跨前一步尝试和实施，推进全系统行政指导工作在更高的层次和水平上迈进和发展，建立并完善切合实际的行政指导制度。
（三）提高素质，增强能力。一是加强行政指导相关知识的培训，确保全体执法人员能够准确把握行政指导的概念、内涵、特征，理解行政指导的精神实质；二是加强其他相关知识的学习，开阔视野，提高水平，打好开展行政指导工作的基础；三是积极思考，认真实践，把行政指导的核心理念融入到工商行政日常管理事务中，努力构建和谐监管环境。
（四）完善制度，总结提高。结合青岛实际，进一步研究和完善行政指导的工作理念和执行原则，探索规律性、超前性的指导制度和方式，寓教育、引导、培育于管理当中，从法律上、理论上加以概括提升，逐步形成和完善有青岛特色的科学完备的行政指导制度体系，全面推进工商事业的进步。

二ＯＯ七年二月二十七日

主题词：行政 指导 意见
抄送：国家工商总局，山东省工商局，青岛市政府